生产力是人类征服和改造自然的客观物质力量，在马克思主义生产力理论下，生产力是由劳动者、劳动资料、劳动对象等多要素构成的复杂系统。习近平总书记立足于马克思主义生产力理论，结合科技创新，认为新质生产力是创新起主导作用、摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径的先进生产力质态。因此，培育和发展新质生产力对于改造传统产业、培育壮大新兴产业、建设布局未来产业具有重要意义。自习近平总书记在四川、黑龙江等地提出新质生产力以来，中央和各地方行政部门均对如何发展和培育新质生产力做出重大部署，探究如何因地制宜发展新质生产力，如何打造新质生产力重要阵地。

与此同时，学术界针对新质生产力做出理论上贡献，研究视角涉及新质生产力的概念内涵、发展测度、典型特征、培育举措等议题。在概念内涵方面，研究内容主要以两方面呈现，一是从政治经济学视角，借用马克思主义生产力理论重新诠释新质生产力；二是从技术创新视角，认为新质生产力是创新起主导作用的生产力质态。以此为基础，又衍生出农业新质生产力、体育新质生产力、数字新质生产力、平台新质生产力等概念。在发展测度方面，主要依据构成新质生产力的要素，构建综合指标。在典型特征方面，新质生产力的具象表征源于与传统生产力的对比；有别于传统生产力，新质生产力是依靠第三次乃至第四次工业技术革命诞生的新型生产力形态，以信息化、网络化、数字化等为关键发力点。所以，其“新质”性分别带来新类型、新结构、高质量、高效率等特征。由于新质生产力的特点在于创新，关键在于质优，故培育新质生产力的诸多举措都立足于相关视角，包括加强科技人才培养、优化营商环境、构建创新体系，以及大力发展人工智能、数字经济、新能源等行业。

综上所述，学术界对于新质生产力的研究重心集中于概念、内涵、影响等议题，将新质生产力作为已然存在的形态，暂未前向探寻其诞生过程，也未从国家层面探究其培育路径，关于新质生产力发展的系统性国家经验研究相对欠缺。新质生产力作为一种科技创新起主导作用的生产力形态，其正式提出不仅仅意味着要以科技创新为动力，更要进一步实现构筑新型竞争优势的目标。欧美作为全球科技创新的重要阵地，具备强大的研发基础、丰富的资金支持、成熟的创新生态。为此，本文以美国和欧盟培育新质生产力的战略部署为研究对象，逐步探究其理论逻辑，深度剖析其政策措施，以形成有益参考，并为我国新质生产力的培育和发展提供可行的建议。

新质生产力是由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生。在培育和发展新质生产力过程中，技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级能够从多个维度促进生产力的转型和进步。技术革命性突破决定了生产力的质变，为生产力的发展提供了技术动能；生产要素创新性配置决定了生产力的量变，为生产力发展提供了分配、管理层面的动能；产业深度转型升级决定了生产力的量变速度，为生产力发展提供了产业动能（见图1）。基于此，本部分将逐一探究欧盟在推动技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级方面的具体做法，以为我国新质生产力的形成提供国际启示。

1.技术革命性突破：从追求前沿技术过渡到强化国家安全，再到遏制竞争对手发展。自2008年金融危机爆发后，美国先后遭遇了房地产市场崩溃、银行业危机、失业率上升等一系列问题的困扰。而后，随着以数字技术为基础的互联网经济的日渐繁荣，美国开始大力发展人工智能、半导体、量子计算等技术，以稳固技术霸主地位；与此同时，伴随着以中国为代表的发展中国家的崛起，美国选择通过技术封锁等手段来遏制竞争对手进步。总的来看，自金融危机后，美国的技术突破高度服务于国家战略调整，经历了从追求技术前沿过渡到强化国家安全，再到遏制竞争对手发展的逻辑。

2008年奥巴马政府上台后，美国政府大范围布局前沿技术，寻求技术革命性突破，具体的技术领域集中体现在数次修改和改版的《美国创新战略》中。2009年9月，美国政府发布首版《美国创新战略》，积极加大对清洁能源技术革命、先进汽车技术、医疗健康技术等新兴技术领域的投资。2011年美国政府对《美国创新战略》进行更新，对原有的技术突破领域进行拓展，逐步囊括了纳米技术、空间技术、先进制造等领域。2015年版的《美国创新战略》，进一步将催化国家优先突破点列为重点战略计划，通过对精密医学、脑科学技术、智慧城市建设等领域加强投入以解决国内外重大问题。特朗普政府当权后，美国政府转变技术创新突破理念，开始强化技术在国家安全方面的战略性，具体的技术突破领域集中体现在《无尽前沿法案》和《关键与新兴技术国家战略》。2020年5月，美国国会通过了《无尽前沿法案》，其目的在于围绕前沿核心技术领域打响国家科技竞争，重点关注能够帮助美国掌握和拥有未来的领域，包括人工智能、机器学习和其他先进软件开发等重点领域。2020年10月，美国联邦政府发布《关键与新兴技术国家战略》，将《无尽前沿法案》法案中规定的10个关键新兴技术领域扩充到20个，囊括高级计算、先进常规武器技术、高级工程材料等技术领域，并明确需要在相关技术领域掌握技术话语权和保持领导力。而后，美国政府对该法案进行数次更新，进一步聚焦大国竞争重点领域，包括人工智能技术、下一代通信技术、无人系统与机器人技术等。2021年拜登政府上台后，美国政府在技术革命性突破方面开始转向遏制竞争对手发展。2021年5月，美国政府发布《美国创新与竞争法案》，该法案提出了一系列具体的技术创新政策措施。尽管在创新领域方面延续了《无尽前沿法案》中的人工智能、机器学习、高性能计算、半导体等关键技术领域，但在法案的第五部分专门用一个篇章介绍了应对中国的挑战，建议美国总统利用一切权力对中国政府、个人或政府拥有或控制的实体所涉及的非法行为实施制裁，制裁对象为支持网络攻击或以其他方式损害美国网络安全以及参与窃取美国商业机密活动的外国实体与个人。

2.生产要素创新性配置：统筹资本、劳动要素与数据要素的创新型配置。自2008年金融危机爆发后，美国对生产要素创新性配置主要以一系列行政指令和法案的形式进行，重点对资本要素、劳动要素、数据要素进行再配置。在资本要素配置方面，通过加大政府在救助和纾困方面的投入恢复经济发展；在劳动要素配置方面，积极强化创新和教育培训，为经济长期发展寻求新的增长点；在数据要素配置方面，对互联网基础设施进行了针对性投资与建设，大力获取数据要素，以推动数字经济发展。

在资本要素的创新性配置方面，美国通过加大资本要素投入，强化对经济的救助、纾困和培育。自经济危机爆发后，美联储和财政部针对金融体系和金融机构进行了一系列救助，试图将金融机构从亏损中解救出来。当经济危机的影响逐渐从虚拟经济领域扩散到实体经济领域后，美国政府开始加大对实体企业的救助，如为挽救美国汽车行业遭受的巨额损失，美国众议院于2008年12月通过汽车行业救助议案，向通用、福特、克莱斯等提供140亿美元联邦贷款。2009年2月，时任美国总统奥巴马签署《美国复苏与再投资法案》，该法案在第一部分进行了一系列政府拨款部署，涉及8000亿美元的投资，这成为了自二战以来，美国政府最为庞大的开支计划，在经济复苏方面起到了良好的助推效果。在劳动要素创新性配置方面，美国对劳动要素创新和教育培训的投入持续加强。自奥巴马执政开始，美国政府先后通过数版《国家创新战略》，对科技创新和发展方向做出部署，诸多内容涉及到了政府投资领域的再配置。以2015年版《美国创新战略》为例，在政府层面规定把3%的GDP用于研究与开发，将2016年的财政预算中的670亿美元用于基础研究和应用研究，同时将30亿美元用于对科学、技术、工程、数学人才的教育投入。之后的美国政府基本延续了以政府投资为引导的创新理念，先后采取了一系列相关措施。近年来，影响较大的政策条例则属拜登总统于2021年3月公布的2万亿美元的“美国就业计划”，该计划旨在复苏经济，侧重于对基础设施、制造业、清洁能源等进行研发投资，以创造更多就业机会。在数据要素创新性配置方面，美国以强政府干预政策，加强互联网基础设施建设，推动数据要素的获取。最早于2012年，美国政府出台的《大数据研发倡议》，投资2亿美元用于从海量数据中提取有用的信息。2016年5月发布的《联邦大数据研发战略计划》，重点关注利用新兴的大数据基础、加强数据可信性研发、强化网络基础设施建设、完善数据共享和管理、重视数据收集、改善数据教育和培训，以及建立国家大数据创新生态系统等。2021年发布的《美国就业计划》也对此进行了部署，计划投资1.36亿美元用于基础设施建设，其中就包括振兴美国数字基础设施、构建高速宽带等新兴数字基建。

3.产业深度转型升级：强化先进制造业回流，积极谋划前沿技术驱动的未来产业发展。长期以来，美国凭借着先进制造工艺和完备的制造体系在制造业领域领先，然而步入21世纪后，为了在价值链中高端攫取超额利润，美国政府开始鼓励制造业，尤其是低端制造业向欠发达地区转移，由此逐步造成了制造业空心化、失业率上升、过度金融化等系统性难题。为快速恢复实体经济发展，前瞻性抢占未来产业发展先机，实现产业结构深度调整，美国政府主要采取大力发展先进制造业和发展未来产业两条战略举措。

在大力发展先进制造业方面，自金融危机后，奥巴马政府就开始施行以“振兴制造业”为核心的“再工业化”战略，先后发布《确保美国在先进制造业的领导地位》《先进制造业国家战略计划》《振兴美国制造业和创新法案2014》等一系列重要文件。在奥巴马政府支持下，美国制造业产值出现了复苏，于2016年达到了1.91万亿美元，与金融危机前最高水平相持平。到了特朗普政府执政时期，继续延续发展制造业的理念，通过对内强化竞争性产业政策和对外施行保护主义两条路径布局相关举措。具体举措包括，积极推动减税降费、放松监管，创造更多的就业岗位；积极贯彻“美国优先”策略，先后对国外产品出台一系列增加关税的举措，以提升国内产品竞争力。拜登政府在发展先进制造业方面，继续强化遏制竞争对手的理念，通过限制竞争对手发展，反向推动本土制造业发展。2022年发布的《先进制造业国家战略》，将重点放置在发展本土制造业方面，强调为美国制造业注入新活力的重要性以及构建制造业供应链弹性的紧迫性，具体发展的制造业领域涉及清洁和可持续制造、微电子和半导体制造、先进生物制造、新材料及加工技术、智能制造等多项内容。在积极谋划未来产业发展方面，美国政府积极谋划本国对人工智能、量子计算、大数据等前沿性未来技术和未来产业布局，实现在新一轮产业和科技革命浪潮中多领域、跨学科的自主突破。早在2019年2月，美国白宫政策办公室发布《美国将主导未来产业》，率先将发展未来产业作为国家战略提出。而后，美国政府始终坚持超前布局未来产业，确保未来产业领域的全球领导地位，先后在2021年和2022年美国政府研发预算，以及后续发布的《关于加强美国未来产业领导地位的建议》《无尽前沿法案》等对如何发展未来产业进行诸多部署。尤其是2019年2月，美国白宫科技政策办公室发布的《美国将主导未来产业》，规定了联邦政府发展未来产业的政策理念，并确立量子信息科学、人工智能、先进通信网络、先进制造、生物技术等五项产业领域为美国未来产业重点布局方向。具体的战略举措包括加大未来产业投入、协调统筹各部门力量、加强人才培养、设立未来产业研究所等。

1.技术革命性突破：紧随前沿技术方向深度调整布局。欧盟自20世纪50年代开始一体化进程以来，科技创新一直是其公共政策的核心内容。欧盟整体的科技创新可以追溯到20世纪50年代旨在开展煤炭、钢铁研究而成立的欧洲煤钢联盟。到了70年代，随着美国和日本在高科技领域的不断突破，欧洲各国均意识到需要联合起来才能有效应对这一挑战。尤其是，步入21世纪后，美国在互联网时代迅速崛起并诞生了一批知名企业，抢占了广大欧盟市场份额。为此，欧盟一直希望通过进行技术突破，提高企业的市场参与度，并进一步提升欧盟国际影响力。

欧盟技术革命性突破高度集中于前沿技术领域，主要体现在欧盟研发框架计划以及《欧盟创新议程》中。1984年，欧盟统一的科技计划——欧盟研发框架计划正式推出，在这之后的40年发展历程中，欧盟先后实施了九个研发框架计划，这是当前全球规模最大的官方综合性科技计划之一。这九个欧盟框架计划可按照发展阶段分为初步形成阶段、逐步强化阶段、战略提升阶段。前三个欧盟框架计划，处于该计划的初步形成阶段，欧盟重点关注的技术领域主要包括信息技术、能源、生命科学等。第四到第六个研发框架计划处于该项目的强化阶段，此时欧盟大幅增加了研发经费、改革了计划管理项目、落实并建成了欧洲研究区，重点关注生命科学与基因、生物技术、信息技术、纳米技术、新材料、航空航天技术等领域。第七次到第九次的欧盟研发框架计划属于战略提升期，在该阶段内的框架计划更为成熟，且把科技创新放在更加重要的位置。例如，在第九个欧盟研发框架计划中，欧盟凸显对创新、创业的高度重视，并引入使命导向型创新，将研究经费分别投向加强欧洲研究区建设、开放的科学、应对全球挑战、开放的创新等几大领域。为进一步在前沿技术领域实现创新性突破，欧盟委员会于2022年7月发布《欧盟新创新议程》，针对前沿技术领域提出发展深科技技术，帮助欧盟开发新的技术以应对最为紧迫的社会挑战。当前，欧盟大力发展的深科技领域主要包括新材料、人工智能、生物科技、量子计算、区块链等领域。本质上来看，随着欧盟框架计划的延续和更新，以及欧盟在前沿技术领域的探索强化，欧盟在技术突破层面关注的焦点领域逐渐扩张，且创新投入和制度建设也在不断完善，这为欧盟的经济发展奠定了技术基础。

2.生产要素创新性配置：强化数据要素治理与人力资本升级的要素配置体系。欧盟对生产要素创新性配置集中体现在资本、劳动、数据要素等三类要素。在资本要素配置方面持续加大政府的引导资金投入，在劳动要素配置方面持续强化创新人才培养，在数据要素配置方面，全方位构建了数据要素互通、供应、治理等全球引领性举措。

在资本要素的创新性配置方面，欧盟持续加大对创新的投入。欧盟创新投资中约有80%的资金以研发框架计划形式支出。在前三个欧盟研发框架计划中，由于该计划处于初步形成阶段，投入资金相对较低，第一个研发框架计划投入仅为32.71亿埃居。而后，随着欧盟研发框架计划初步取得了一系列成效后，欧盟委员会逐渐加大资金投入，且资金投向愈发多元化。到了第七次欧盟研发框架计划，该项目逐渐步入战略提升阶段，在项目执行时期延长、经费大幅提升。第九期研发框架计划预算已经增长到了1148亿欧元，重点投资领域主要在于应对全球挑战以及应对市场为导向的创新活动，项目执行时间从之前的3～4年提升到6年，以确保资金投入能够发挥出更好的创新效果。在劳动要素的创新性配置方面，欧盟始终秉承着创新人才是科技进步关键。早在2005年，为应对经济动荡所引发的劳动力市场疲软，以及高失业率现象，欧盟委员会发布《终身学习的关键能力：欧盟参考框架》，旨在为欧盟的教育政策制定提供可供参考的方向。而后，关于人才教育培训方面的举措一直不断。近年来，欧盟关于创新人才培养的政策部署集中体现在2022年发布的《欧盟新创新议程》中，该议程指出要开展创新人才培养的旗舰行动，培育、吸引、留存深科技人才，并形成以下数个针对性举措。一是加快建设欧盟区域大学联盟，二是加强高校横向协同，推动欧盟创新生态系统建设，三是加强高校与劳动力市场的联系，四是建立合作平台，为高校人才培养提供多样化自主渠道。在数据要素创新性配置方面，欧盟的诸多做法一直走在世界前列，采取的举措主要包括建立共同数据空间、增大数据供应规模、加强国际交流治理等。建立共同空间旨在实现不同领域数据之间的互联互通、构建不同主体相互信任的生态系统、为数据所有者提供行使数据权利的场所和工具、为数据交易提供公平开放的场所。在增大数据供应规模方面，早在2003年欧盟就发布了《公共部门信息再利用指令》，而后经过2013年和2019年的多次修订，对于公共数据的范围、使用权限、信息类型、如何收费等进行了详细规定。在加强国际交流方面，欧盟基于广阔的消费市场所带来的巨大商业优势，持续向其他国家输出欧盟模式。比如2018年欧盟发布的《通用数据保护条例》对非欧盟成员国获取欧盟数据进行了一系列严格的规定，这些规定对全球数据跨境流动造成了强大的引导性影响。

3.产业深度转型升级：以可持续发展为导向强化产业绿色低碳转型。自2000年开始，欧盟工业就业人数以及工业增加值逐年下降，尤其是在金融危机爆发后，欧盟制造业出现大幅衰退。当前，越来越多的经济学家和政策制定者意识到，保持制造业的合理比重对于促进经济增长具有重要现实意义。因此，欧盟开始逐渐加强基于政府干预的纵向产业政策，试图通过强化制造业可持续、数字化发展，并前瞻性布局未来产业，以实现产业结构升级。

在推动制造业可持续发展方面，欧盟始终走在全球前列。自步入21世纪以来，欧盟一直强调企业社会责任的重要性，尤其是企业在环境保护、提高社会凝聚力等可持续发展方面的作用。为了实现这个目标，欧盟先后进行了一系列政策部署，2009年发布的《生态设计指令》针对电冰箱、洗衣机、滚筒式干衣机等产业提出了生态设计实施细则，对相关产品提出了能耗、能效等方面的限制。近年来，在产业政策领域，欧盟的相关举措延续了可持续发展理念。如2020年3月，欧盟发布的《循环经济行动计划》，旨在实现欧盟经济的绿色和可持续发展转型。同时，受德国工业4.0计划的影响，欧盟于2021年4月发布《工业5.0：迈向可持续、以人为本和富有弹性的欧洲工业》，该文件对欧盟重点发展绿色可持续产业，以及以人为本的智能制造进行重点部署，进一步强调发展可持续工业的重要性。在推动制造业数字化发展方面，欧盟的数字战略理念也起步较早。2012年3月欧盟委员会发布的《欧盟2020战略》对智能化、数字化进行了布局，到了2017年9月，欧盟委员会主席让·克洛德·容克提出了一项针对智能、创新、可持续的产业政策，以推动欧盟在创新、数字化、低碳领域成为世界领先者。由于欧盟委员会主席的欧盟工业理念符合“创新、数字、低碳”的基本思路，所以其工业发展理念得到后续执政者的延续。以此为基础，欧盟委员会于2020年3月发布的《欧盟新工业战略》，旨在进一步推动欧盟工业领域进行数字化转型。《欧盟新工业战略》将很大一部分的行动计划投向了强化工业和战略自主，包括出台关键原材料行动计划，支持发展数字基础设施、关键使能技术等，推动成员国深度合作，实现产业结构深度转型。在布前瞻性局未来产业发展方面，欧盟将重心聚焦于人工智能、自动驾驶、生物科技、低碳技术等未来产业领域。2019年欧盟委员会统一发布《加强面向未来欧盟产业战略价值链报告》，通过该报告，欧盟制定了六大未来产业。以该报告为基础，欧盟成员国纷纷依据自身特色和属性，制定了差异化的未来产业战略。在人工智能领域，丹麦出台《人工智能国家战略》，以发展丹麦的企业竞争力，提升公共部门的管理和服务能力；在数字技术领域，爱尔兰以大数据产业优势为基础，积极打造欧洲数据中心。同时，为支持未来产业发展，欧盟为未来技术发展提供了一系列的资金支持、专业人才教育培训，创新基础设施等。

通过分析美国和欧盟培育新质生产力的战略概况后发现，由于不同国家和地区的内部经济发展状况和外部经济环境有着较大区别，因此其在催生新质生产力领域呈现出迥然不同的政策取向与特点。本部分将进一步从战略定位、产业政策、竞争政策三个层次，对欧美发展新质生产力的主要做法进行系统性比较，剖析其政策转型的内在机理。

美国作为全球性综合领先者，在经济、政治、军事、科技等领域具有重要影响力。但自2008年金融危机以来，美国先后遭受房地产市场崩溃、银行业危机、失业率上升等一系列问题；而后随着数字经济的全球性繁荣，美国又开始面临发展中国家崛起带来的多维冲击。因此，美国希望通过发展新质生产力维护其在经济、社会、技术等方面的领先性地位。在金融危机前后，奥巴马政府上台后首先关注的重点内容在于技术突破所带来的经济增长效应，奥巴马政府希望通过开发新产品、创造新行业、保持美国作为世界科学发现和技术创新的引擎。随着金融危机结束后，特朗普政府当权，美国转向了一系列技术产业政策，以寻求技术上的引领。从《无尽前沿法案》和《关键与新兴技术国家标准战略》中所关注的人工智能、高性能计算、先进材料科学等领域即可窥探出其欲主导新兴技术领域的目的。近年来，当以人工智能、大数据、云计算等互联网技术为基础的数字经济逐渐繁荣后，美国又遭受发展中国家凭借着规模优势和后发优势的挑战。为此，其国家战略从单一谋求自身发展转向遏制其他国家发展并重，并出台了一系列应对其他国家挑战的法案。

欧盟作为一个区域性组织，拥有较多老牌资本主义国家，在很长一段时间内均能走在世界科技浪潮的前沿。最早是伴随着17世纪英国资产阶级革命的成功，资本家通过对外掠地、对内发债等形式，积累了巨额财富，推动英国生产率大幅增长，而后通过转移和溢出的形式，将先进技术扩散到法国巴黎、德国鲁尔区。到了第二次工业革命时期，以电力发明和应用为标志的创新依旧诞生于英国、比利时、德国等资本主义国家。然而，第二次世界大战结束后，美国凭借着开放包容的文化氛围，以及一系列研发政策、产业政策、人才政策的加持，逐渐成为全球创新中心。更为甚者，第三次工业革命中围绕互联网而展开的一系列新型产业需要建立在规模经济和范围经济基础上，推动东亚的日本、韩国乃至中国东部沿海地区实现崛起。因此，欧盟大力发展新质生产力，希望能够抓住前沿技术突破带来的发展机遇，提升欧盟国际影响力。在具体实施过程中，一方面欧盟始终聚焦并追踪前沿科技领域，这在数次更新的《欧盟研发框架计划》和《欧盟新创新议程》中有着诸多体现；另一方面，欧盟在追踪前沿技术领域时的相关辅助工作愈加完善，比如在欧盟研发框架计划从逐步强化阶段迈入战略提升阶段后，欧盟委员会开始强化基础研究、引入使命导向型创新、开放创新等。

在产业政策部署层面，美国延续着恢复经济发展、为经济寻求新的增长点、应对数字经济浪潮的逻辑主线，对推动新质生产力发展的诸多产业实行了强政府干预的纵向产业政策。近年来，美国政府越来越多地选取特定产业，对其发展进行直接性政策干预，使得美国出现产业政策复兴的势头。一是在金融危机末期及结束后，美国开始在进行经济救助的同时注重创新发展。例如，2009年9月，美国总统行政办公室等多部门联合发布的《美国创新战略》更进一步聚焦创新对经济增长的作用，将创新资金投向清洁能源、先进汽车技术、智能电网等多个领域。二是高度聚焦前沿技术领域。这一特点主要在特朗普政府上台后开始显现，即美国政府在注重经济发展的同时，试图寻求前沿技术上的突破。如2018年2月，美国政府发布的《美国重建基础设施立法纲要》对新型数字基础设施中的大数据、5G通信基站、云计算等领域进行高达1.5万亿美元的投资。三是积极发展先进制造业。自特朗普当选开始，美国政府一方面，通过一系列人才、技术、土地等优惠政策引导他国制造业回流；另一方面，在国内通过直接投资、税收减免等形式推动先进制造业发展。

作为对比，欧盟在发展新质生产力方面，采取了纵向产业政策和横向产业政策并重的手段。欧盟早期并不以促进特定产业发展的纵向产业政策为主，但2008年金融危机后，欧盟委员会逐渐意识到纵向产业政策在促进经济发展方面具有市场力量所不能比拟的优势，外加自身产业发展受到海外企业及经济环境变化的影响，所以欧盟委员会认为，为了摆脱金融危机的影响，实现经济的可持续增长，需要协调各成员国采取相对一致的纵向产业政策。因此，近年来，欧盟通过研发框架计划协同相关单位对可持续和数字化发展，在节能、汽车、信息通讯、交通运输等产业进行了大量的资金投入。在横向产业政策方面，欧盟将政策重心放在纠正市场失灵、改善营商环境等方面，尤其是重点聚焦中小企业创新发展。如2022年11月，欧洲国际政治经济中心发布的《关于提升企业竞争力的欧盟政策指南》旨在利用欧盟单一市场，促进竞争，提高市场灵活性，为企业全面增长制定完善的制度框架。

在新质生产力领域，美国先是延续了较为宽松的竞争政策理念，但近年来，由于数字经济带来的垄断，导致美国在相关领域的竞争政策逐渐由包容转向审慎。早期软弱的反垄断政策为美国带来了巨大的创新，催生了一系列具有高技术水平的科技公司，并使得它们走向了垄断或寡头垄断。依据布兰迪斯学派的理论，经济权力的高度集中，容易出现经济政治化，造成经济裹挟政治发展的格局。所以，美国近年来对一些相关产业进行了相对严苛的反垄断和反不正当竞争立法与执法，使得竞争政策从包容迈向审慎。比如，2020年10月20日，美国司法部针对谷歌垄断搜索市场，提出正式诉讼，要求谷歌将数字广告业务进行分拆。2021年9月10日，美国加州法院签署禁令，认为苹果公司存在“反竞争”行为，要求苹果公司在APP商城中添加开发者付款选项。但在具体执行过程中，反垄断规制的理念并没有得到妥善贯彻，使得美国在面对高科技公司控制市场时并没有采取行之有效的举措，在政府规制领域呈现了严格立法、选择性执法的现象，甚至在重大案件时会充分考虑对行业发展和国家竞争力的整体影响。

欧盟由于自身产业竞争力的相对落后，导致诸多高技术行业被海外企业掌控，所以欧盟在新质生产力领域的竞争性政策始终较为审慎，并呈现出以下特点。一是严格关注行业动态，因地制宜制定一系列竞争政策手段。比如在新能源行业，近年来，中国品牌在欧盟的新能源汽车销售占比按2%的增长速度逐年提升，根据欧盟委员会的预测，到2025年这一比例将会达到15%。为此，欧盟委员会于2024年7月4日起对从中国进口的电动汽车征收临时反补贴税，最高对未配合调查的电动车生产商加征38.1%的关税。二是惩罚力度也较为严格，尤其是针对新兴行业领域的严厉处罚，已经成为常态。比如在数字经济领域，欧盟的电子商务、即时通讯、搜索引擎等市场均被国外科技巨头把持，欧盟一直试图通过市场或者行政手段对欧盟之外的市场主体进行严格规制。如2017年6月27日，欧盟委员会针对谷歌操纵搜索结果，开出24.2亿欧元的罚款，这一数字打破2009年开出的10.6亿欧元罚款记录。三是在经济性规制过程中，与美国一样，欧盟对于特定案例也较为关注经济分析的作用，会综合考虑特定市场和案例的社会福利效应，然后综合评估其微观影响和宏观影响，再做出评判，确保欧盟市场一体化目标能够实现，这也是其竞争政策的基本立场。

基于新质生产力是由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级催生的逻辑，文章从三个方面，着重分析欧美发展新质生产力的战略概况。发现美国在技术革命性突破方面，经历了从追求技术前沿过渡到强化国家安全、再到遏制竞争对手发展的路径；在生产要素创新性配置方面，美国呈现出统筹资本、劳动、数据要素的创新配置，主要加大资本要素在创新方面的投入、强化对劳动要素的创新培育、并大力加强数字基础设施建设，以推动数据要素获取；在产业深度转型升级方面，美国积极推动制造业回流，同时积极谋划前沿技术驱动型未来技术和未来产业的布局。欧盟在技术革命性突破方面，通过欧盟研发框架计划和《欧盟创新议程》聚焦前沿技术创新；在生产要素创新性配置方面，欧盟强化构建了数据要素治理与人力资本升级的配置体系，主要包括加大资本要素创新投入，支持劳动要素的教育培训，构建全球引领性数据要素获取、治理、互通框架。在产业深度转型升级方面，欧盟将重心放在发展制造业可持续和数字化发展，并前瞻性布局一系列绿色低碳型未来产业。之所以在战略概况方面呈现出上述差异，源于欧美在发展新质生产力方面具有一系列差异性政策。在战略定位层面，美国将新质生产力定位于维护美国在政治、军事、经济方面的全球领先地位，而欧盟则在于提升其国际影响力。在产业政策层面，美国以纵向产业政策为主，大力发展新质生产力聚焦的前沿技术；欧盟则采取横向产业政策和纵向产业政策相结合的理念，即一方面大力创造普适用的商业环境，支持多个行业共同发展，同时也高度聚焦新质生产力相关的高精尖行业。在竞争政策层面，美国经历了从包容监管迈向审慎监管的转变，而欧盟由于需要构建统一的欧盟区域市场，所以在诸多领域都施行一以贯之的审慎监管策略。

基于美国和欧盟关于培育新质生产力的主要经验和做法，结合我国当前发展现状，提出如下政策建议。

在技术革命性突破方面，牢固树立技术发展服务国家战略的理念。尽管当前全球处于一个权利周期重构与经济周期萧条的叠加期，国内也面临着经济发展由量向质转变的阵痛期，但是我们依旧要牢牢把握党的二十大确立的全面推进中华民族伟大复兴的目标，用新质生产力发展推动国家战略快速实现。一是大力加强新质生产力领域的科学研究，尽快实现关键核心技术攻关，包括通过专项基金和科研项目增加对科学研究的财政支持，形成社会资本、企业、政府多方共同参与研究的投入支持机制；二是大力支持新质生产力的基础研究与应用研究相融合，从应用研究的视角审视基础研究的基本条件、发展路径、技术特点，充分考虑基础研究应用落地的可能性；三是在新质生产力的研究领域，积极寻求国际合作，借助全球化资源和技术，反哺自主创新。

在生产要素创新性配置方面，重点加强对影响新质生产力培育的要素进行妥善配置。当前，新质生产力核心产业，具有生产体系数字化、产业融合化、技术复杂化、生产绿色化等关键形态和特征，大力推动相关新质生产力相关产业发展需要结合产业特点，针对性配置资本、劳动、数据等关键要素。在资本要素配置层面，重点加强对新质生产力创新领域的投资，以直接或间接形式形成一整套税收减免，创新资助、补贴、奖励等机制。在劳动要素配置方面，重点对新质生产力亟需的人才进行政策倾斜，包括加大对特定领域的人才培养和支持，积极引进国外高端人才回流，系统性提升人力资本质量。在数据要素配置方面，针对当前数据要素流通和交易的堵点，努力构建数据要素统一大市场，通过促进数字平台互联互通、加强数据流通保护措施建设、加强互联互通技术研发等，系统性推动数据要素合理配置。

在推动产业深度转型升级方面，重点发展中高端制造业与未来产业等新质生产力的核心产业。生产力的发展需要以核心产业进步为动力，中高端制造业是引领技术创新、产业升级、提高国际竞争力的关键产业形态，未来产业作为中高端制造业的初级形态，也是推动新质生产力发展的未来动力。为此，需要实现中高端制造业和未来产业协同发展的并重。一是要通过对传统产业进行数智化转型，包括推动传统产业引入先进自动化设备和生产管理系统，加速传统制造业向着高端、绿色、智能方向发展；同时，积极投入先进制造业，包括人工智能、大数据、物联网等技术，形成传统制造业和先进制造业协同发展的格局；二是要前瞻性布局未来产业，在创新资源层面，汇聚集成电路、通信设备、生物制药等未来产业亟需的人力物力资源，加大未来产业发展环节的投入；在组织变革层面，大力推动适应未来产业发展的组织建设，通过构建良好的外部创新生态系统，实现内外部生产组织联动，以激发市场主体创造力，为未来产业发展提供制度便利。

作者：钱贵明¹、阳镇^2,3、陈劲^3,4

1 南京大学商学院

2 中国社会科学院工业经济研究所

3 清华大学技术创新研究中心

4 清华大学经济管理学院